Finansowa karuzela miast
Opublikowano: 1 października 2017

Okres po wakacjach letnich to już tradycyjnie w kraju nad Wisłą gremialny ból głowy u gminnych skarbników. Wtedy właśnie zaczynają żmudną wyliczankę, na końcu której jawi się budżet na następne 12 miesięcy. Tutaj blakną podziały polityczne. Ciężko mają wszyscy, po równo. I też jak jeden mąż powtarzają od lat te same narzekania: coraz więcej obowiązków – coraz mniej pieniędzy

Michał Tabaka

Jakich by nie odprawiać czarów i tak wyjdzie, że od 10 lat zdecydowanie najsmaczniejszym kawałkiem finansowego tortu polskich miast jest ten pochodzący z Brukseli. Nie da się zaprzeczyć, że pieniądze pozyskiwane z funduszy europejskich dla wielu polskich Jednostek Samorządu Terytorialnego (JST) były zdecydowanie głównym źródłem zewnętrznych pieniędzy, bez których o wielu inwestycjach – jak Polska długa i szeroka – moglibyśmy od razu zapomnieć.

I chociaż dzisiaj, na tle politycznej polsko-polskiej wojny, jawi się ewentualność ograniczenia naszemu krajowi brukselskiego strumienia pieniędzy, to eksperci raczej w taki scenariusz nie wierzą, a już w ogóle o nim nie myślą samorządowi skarbnicy. Ci przez lata nauczyli się dosyć skutecznie jak ważny w ich projektach budżetowych jest tak zwany wkład własny. Potem tylko trzeba rzetelnie przygotować wniosek i sukces już prawie puka do drzwi. Wiadomo: im większa sympatia w danym urzędzie marszałkowskim, który najczęściej jest ostatecznym decydentem w sprawie przyznania określonych w programach pieniędzy, tym szansa jeszcze większa.

Subwencje zawsze za małe

Wyznacznikiem finansowej siły poszczególnych JST jest poziom dochodów. W bardzo dużym skrócie to środki wpływające do budżetu bezzwrotnie. Dzielimy je na trzy główne kategorie: dochody własne, subwencje i dotacje celowe. Za tymi pierwszymi kryją się m.in.: wpływy z podatków lokalnych (rolny, leśny, od nieruchomości, czynności cywilnoprawnych, spadków i darowizn, itp.), dochody majątkowe (ze sprzedaży, najmu itp.) czy udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych).

Dotacje celowe z budżetu państwa z kolei są środkami uzyskiwanymi na wniosek samorządu. Kryteria ich przyznawania są w wielu przypadkach uznaniowe, mogą być wykorzystane tylko na ściśle określony cel. Niewykorzystane w ciągu roku budżetowego należy zwrócić do budżetu państwa. Przyznanie dotacji nie oznacza gwarancji ich otrzymania w pełnej kwocie. Realizacja dotacji zależy od kondycji budżetu. Zarówno wysokość, jak i terminy ich przekazywania mogą ulegać zmianom niekorzystnym dla JST. Nie dziwi więc, że gminni skarbnicy raczej na dotacjach celowych starają się nie opierać swoich budżetów. I to nawet najmniejszym ciężarem.

Subwencja ogólna zaś jest przekazywana JST z budżetu państwa zgodnie z ustalonymi zasadami systemowymi. Dla gmin i powiatów składa się z części oświatowej, wyrównawczej i równoważącej. Dla województw z części oświatowej, wyrównawczej i regionalnej. Wyliczenie należnej subwencji odbywa się na podstawie określonych kryteriów np. liczby uczniów. Jest to jakaś stała w miejskich budżetach, bez której bez dwóch zdań te nie mogłyby w ogóle powstać. Ale jest również celem najczęstszych narzekań samorządowców.

– Strona rządowa przekazuje nam kolejne zadania. I my od tego nie stronimy. Szkopuł jednak w tym, że wraz z tym nie idą do nas dodatkowe pieniądze na realizację nowych celów – powtarzają zgodnie od lat.

Dane zbyt optymistyczne?

Ogólne dane, podawane przez GUS, wskazują, że sytuacja finansowa polskich miast i powiatów wydaje się być coraz lepsza. Tylko w 2015 r. łączne wpływy do budżetów 2478 gmin i miast na prawach powiatu wyniosły 158,2 mld zł, a rok wcześniej było to 5,6 mld zł mniej.

Dla samych samorządowców te dane takie jednoznaczne i optymistyczne już nie są. – Trudno mówić o dobrej kondycji finansowej samorządów, a w szczególności małych miast i gmin wiejskich. Z jednej strony jest historycznie ukształtowane zadłużenie rzędu 50–60 proc. poziomu dochodów, a z drugiej strony występują trudności z uzyskaniem nadwyżki operacyjnej, co wynika z przewagi dochodów bieżących nad wydatkami. To powoduje problemy ze spłatą zadłużenia i zmusza gminy do opracowywania i wdrażania programów naprawczych. A tym samym ogranicza ich możliwości rozwojowe, w tym wynikające z pozyskiwania środków zewnętrznych – uważa Wojciech Długoborski, członek Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i jednocześnie prezes Unii Miasteczek Polskich.

Reprezentanci JST mówią, że dane GUS zawsze wyglądają lepiej niż faktycznie kształtuje się rzeczywistość. Są z reguły bardzo ogólne. Uwzględniają dochody własne, dotacje, subwencję ogólną oraz środki na dofinansowanie zadań. Brakuje jednak przy tym oceny, jaki wpływ na dochody wykazane ogółem mają poszczególne rodzaje dochodów. Nie wiadomo, na ile wzrost ten determinują dochody własne, a więc z podatków i dzierżaw, na ile mają wpływ subwencje i dotacje z budżetu państwa, a na ile zdolność i możliwości aplikowania po środki zewnętrzne. Tylko mając te dane, mielibyśmy w miarę pełny obraz kondycji finansowej danego miasta czy powiatu.

Nie samymi euro samorządy żyją

Sytuację dynamizują fundusze europejskie, które trafiają do JST falami. W województwie śląskim, gdzie tamtejszy Regionalny Program Operacyjny jest największy w kraju (opiewa na sumę ok. 3,5 mld euro; tylko trzy programy krajowe są zasobniejsze) właśnie okrzyknięto półmetek i przy tej okazji pogratulowano beneficjentom – miastom i powiatom – za efektywną aktywność.

– Mamy już podpisane umowy na około 33 proc. całej alokacji, co daje sumę 4,8 mld zł – mówi Małgorzata Staś, dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Śląskiego. Do tej pory tylko w województwie pomorskim i wielkopolskim wydano więcej pieniędzy w ramach RPO.

Nie samymi euro jednak samorządy żyją. Światło dzienne ujrzały właśnie sprawozdania regionalnych izb obrachunkowych. Według przedstawionych danych w ostatnim czasie znaczący wpływ na budżety samorządów, zwłaszcza na wysokość ich dochodów, miał rządowy, obejmujący zasięgiem cały kraj Program „500+”. W analizie RIO podkreślono, że w 2016 r. dochody gmin w przeliczeniu na mieszkańca – bez miast na prawach powiatu – wzrosły do poziomu 3.944 zł, czyli o 548 zł. Wzrost dochodów wystąpił w 93 proc. gmin, a jego dynamika wyraźnie przyspieszyła: z blisko 4 proc. do ok. 16 proc. rok do roku.

Niezależnie od tego, czy w tych danych więcej jest propagandy czy żelaznych faktów i tak dla JST zawsze największą gratką będą zewnętrzni inwestorzy. Najlepiej jak najbardziej zamożni, a jeszcze lepiej z portfelami wypełnionymi euro. Okazuje się, że w tym względzie nasze miasta radzą sobie co najmniej dobrze. Jak pisze portalsamorzadowy.pl: „od 4 lat co roku inwestorzy wydają na nieruchomości w Polsce ponad 3 mld euro rocznie. W 2016 roku – jak podaje agencja Knight Frank – było to już ponad 4,5 mld euro. Coraz bliżej nam do rekordu, który padł 10 lat temu i wyniósł 5,1 mld euro. Ten rok też zapowiada się świetnie. Tylko w pierwszej połowie 2017 roku wolumen transakcji przekroczył 1,5 mld euro, a eksperci twierdzą, że druga połowa roku będzie jeszcze lepsza”.

Demograficzny cios

Poprawiająca się sytuacja finansowa polskich miast powinna nas cieszyć, zwłaszcza jak zdamy sobie sprawę z przeszkód czekających w nie tak wcale odległym czasie nasze JST. A tu zdecydowanie na pierwsze miejsce wysuwają się kłopoty demograficzne. Wyludnienie jest już faktem. Tak jak spadki ludności w poszczególnych miastach, z których część może stracić status miasta dużego, czyli takiego, gdzie mieszka co najmniej 100 tys. ludzi. Przykładem jest chociażby Legnica (populacja w 2016 r. wyniosła 100.769 osób i jest to spadek o 5,7 proc.) oraz Kalisz (populacja 102.575, spadek o 6,2 proc.). Inne miasta powyżej 100 tys. osób, które należą do najszybciej wyludniających się to: Bytom, Łódź, Sosnowiec, Gliwice, Zabrze, Częstochowa, Opole, Katowice, Tarnów. Wg GUS w 2050 r. z 39 metropolii liczących powyżej 100 tys. mieszkańców pozostanie 27.

– Naturalną konsekwencją depopulacji jest jej oddziaływanie na poziom cen. Dotyczy to głównie nieruchomości. Spada liczba mieszkańców, a wraz z tym zapotrzebowanie na nowe mieszkania, wywołujące presję deflacyjną. To zniechęca do inwestowania w nieruchomości jako zabezpieczenie na starość, co dodatkowo obniża ceny na rynku – tłumaczy demograf i socjolog prof. Piotr Szukalski z Uniwersytetu Łódzkiego.

Większość miast stara się z tym walczyć. Inwestują w przedszkola i żłobki. Uatrakcyjniają swoje centra jak tylko mogą. Każdy chce pokazać, że u niego mieszka się najlepiej, ale też pracuje, uczy i odpoczywa. Sposoby są różne.

– Od września we wrocławskich szkołach ruszyła nauka języka ukraińskiego. Dbamy o sporą ukraińską imigrację. Rozszerzamy też bardzo ciekawy program uruchamiania żłobków w miejscach pracy rodziców. Chcemy dać ludziom jak największy komfort mieszkania w mieście – mówi Maciej Bluj, wiceprezydent Wrocławia.

Celownik na zadłużenie

JST inwestują zawsze chętnie. Tyle, że muszą mocno uważać na poziom zadłużenia. Na przykład żeby zagwarantować w swoim budżecie tzw. wkłady własne na trzy unijne projekty (co jest wymogiem), trzeba sięgnąć po kredyt. Bez zewnętrznej pożyczki nie ma jednak szans na ów wkład, a tym samym cały projekt właśnie przelatuje nam koło nosa. Dlatego polskie miasta od lat balansują na linii zadłużenia, by jego poziom ciągle jednak pomagał w inwestycjach, a nie je hamował.

Stąd samorządowcy coraz częściej stawiają na rzetelną analizę, która pozwoli im z pewnością ustalić, na czym dokładnie stoją i na co mogą liczyć. Tak zrobili chociażby w Bydgoszczy, gdzie stan finansów zbadała i przeanalizowała agencja Fitch Ratings. Fitch podkreśla w swojej analizie, że władze miasta wdrożyły działania racjonalizujące wydatki oraz wspierające wzrost dochodów. Koncentrują się na tworzeniu korzystnych warunków dla rozwoju działalności gospodarczej w mieście, przyciąganiu inwestorów oraz poprawie lokalnej infrastruktury przy wykorzystaniu dotacji unijnych z okresu programowania 2014-2020. W średnim okresie wydatki majątkowe mogą wynosić co najmniej 16 proc. wydatków ogółem, a znaczna ich część będzie przeznaczona na drogi i transport publiczny.

Według ekspertów Bydgoszcz nie powinna na razie zbytnio martwić się o zadłużenie i jego wpływ na budżet. W 2016 r. dług spółek spadł do 679 mln zł z 842 mln zł w 2015 r., na skutek wcześniejszej spłaty długu przez jedną z nich. Fitch Ratings przekonuje, że zadłużenie bydgoskich spółek miejskich nadal będzie spadać.

Analizując wydatki polskich JST, widać jak na dłoni, że w pierwszej kolejności środki pochłaniają inwestycje skierowane na kłopoty demograficzne (jeżeli te jeszcze nie nastały, to socjolodzy nie mają wątpliwości, że to kwestia czasu). Wiąże się to z łożeniem na poprawę jakości życia swoich mieszkańców. Tutaj na podium pchają się inwestycje drogowe i te mające na celu poprawę transportu publicznego.

Inwestycjami uciekać w przód

Za barki z tym niełatwym wcale problemem w następnym budżecie biorą się mocno w Gorzowie Wielkopolskim: – Rozpoczynamy wielki, gigantyczny projekt modernizacji naszego transportu publicznego. To przede wszystkim projekt, który ma na celu zmodernizowanie linii tramwajowych, budowę nowej linii, zakup tramwajów. Tak dużego projektu obejmującego zasięgiem praktycznie całe miasto do tej pory nie było – mówił podczas konferencji prasowej Jacek Wójcicki, prezydent Gorzowa Wlkp. W ramach projektu na remont, ale i wykonanie od podstaw czeka prawie 10 km linii tramwajowych. Wraz z nimi zmodernizowanych ma być kilka ulic. Do tego wszystkiego dochodzi wdrożenie systemu dynamicznej informacji pasażerskiej i nowy monitoring. Część zadań jest już w trakcie realizacji.

Poznań z kolei musi przygotować się na mniejszą liczbę inwestycji w najbliższych 12 miesiącach. Tamtejsi urzędnicy tłumaczą to koniecznością zwiększenia wydatków w związku z Programem „500+”, ale też np. reformą edukacji: – Planujemy zakończyć budowę przedszkola na Strzeszynie, by dzieci mogły rozpocząć zajęcia 1 września. Na przełomie 2017/2018 roku zakończymy rozbudowę szkoły na Szczepankowie. Powstanie tutaj sześć sali dydaktycznych i hala sportowa – wylicza niektóre zadania inwestycyjne, tak naprawdę rozpisane na 2–3 lata, Mariusz Wiśniewski, zastępca prezydenta Poznania.

Na spory wzrost wydatków muszą przygotować się w Łodzi. Dochody miasta w 2018 r. mają sięgnąć pułap prawie 3,9 mld zł i być tym samym wyższe od tegorocznych o 2,7 proc. Przyszłoroczne wydatki z kolei to prawie 4 mld zł, co daje wzrost w stosunku do 2017 r. o 1,9 proc. Jeżeli jednak dzisiaj zapytamy w łódzkim magistracie o wykaz planowanych inwestycji, poproszą nas o kontakt za kilka tygodni. Co najmniej. Powód jest znowu prozaiczny: wtedy powinny być znane przynajmniej niektóre umowy na unijne dofinansowanie i będzie można chwalić się na całego.

Wyższe dochody i wydatki dotyczą też wielu innych

Np. Gdańsk w 2018 r. zwiększy dochody miasta z 2,8 mld zł do 3 mld zł, a wydatki – z 3 mld zł do 3,2 mld zł. To podwyżka na poziomie 6 proc. Wzrost w dochodach zapewnią m.in. większe wpływy z podatków PIT i CIT, większe dotacje. Dlatego i tutaj ma „sypnąć” inwestycjami.

– Dokończymy most w Sobieszewie, będzie nowy most nad kanałem Raduni w ciągu ulicy Starogardzkiej, kolejny program modernizacji chodników, budowa układu drogowego dla potrzeb wielkiej, nowej szkoły przy ulicy Jabłoniowej, przebudowa wiaduktu Biskupia Górka, budowa zbiornika Osowa II, dalej inwestujemy w system bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Razem z gminą Pruszcz Gd. i Kolbudy budujemy metropolitalną szkołę i przedszkole – wymienia jednym tchem Paweł Adamowicz.

Następnych parę lat dla polskich miast wydaję się kreślić nad wyraz spokojny i przewidywalny krajobraz. Rząd ciągle będzie szczędził grosza, żeby drugą ręką wskazywać nowe zadania. Unijne fundusze niezmienne będą podstawowym fundamentem licznych inwestycji i działań. Tyle, że ów spokój nie potrwa długo. Jeszcze na długo przed sporem między gabinetem Beaty Szydło a Komisją Europejską jasne było, że w kolejnej, trzeciej już dla naszego kraju perspektywie UE już na tak duże pieniądze Polacy nie mogą liczyć. Rozpatrywanie ewentualnego naruszenia praworządności w kraju nad Wisłą sytuację z pewnością dodatkowo skomplikuje. I chociaż raczej należy wątpić w ograniczenie funduszy już nam przyznanych, to jednak kształtowanie ich na lata 2021–2027 może okazać się dla nas dosyć bolesne. A najbardziej właśnie dla polskich miast. Czy tak będzie faktycznie i czy wtedy nasze JST sprostają nowym wyzwaniom, w tym finansowym? Czas pokaże.

Tagi: finanse, JST, miasta, samorządy