Znowelizowana ustawa o samorządzie gminnym
Opublikowano: 5 lutego 2016

Od 1 stycznia 2016 r. ustawa o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r. (tj. z 2015 r. poz. 1045) zaczęła obowiązywać w zmienionym kształcie. Nowe przepisy dotyczą przede wszystkim łączenia jednostek oraz wspólnej obsługi administracyjnej.

 Istotną zmianą wprowadzoną do ustawy jest instytucja pełnomocnika ds. połączenia gmin lub tworzenia nowych gmin

Ustawodawca wprowadził nowe przepisy w postaci art. 4e i art. 4ea do ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie łączenia gmin i tworzenia nowej gminy. W powyższym zakresie instytucja pełnomocnika ma odgrywać znaczą rolę, albowiem do czasu utworzenia nowej gminy jego zadaniem będzie przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych (art. 4e ustawy o samorządzie gminnym). Odpowiadał on będzie za realizację wszelkich czynności organizacyjnych i prawnych niezbędnych do tego, aby nowa jednostka mogła bez przeszkód zacząć funkcjonować wraz z rozpoczęciem nowego roku kalendarzowego. Pełnomocnik będzie odpowiedzialny zatem za przygotowanie projektu budżetu i ustalenie wysokości podatków. Pełnomocnik będzie kontynuował swoją pracę również już po utworzeniu nowej gminy, wykonując zadania i kompetencje wójta oraz rady gminy, aż do czasu przeprowadzenia wyborów i wyłonienia ustrojowych władz gminy.

Pełnomocnika spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy, wyznacza prezes rady ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ograniczenie wyboru pełnomocnika do kręgu pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy, stanowi nowe rozwiązanie prawne i nie jest do końca zrozumiałe. Biorąc pod uwagę siedzibę urzędu wojewódzkiego, wybór pełnomocnika spośród pracowników podległych wojewodzie na pewno nie gwarantuje mocniejszego związku wybranego pełnomocnika z nowo tworzoną gminą.

Ważnym z punktu prawnego jest to, że gmina powstała w wyniku połączenia gmin wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin, w tym prawa i obowiązki wynikające m.in. z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych bądź umów cywilnoprawnych (art. 4ea ustawy o samorządzie gminnym).

 Zapewnienie gminie możliwości wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej

Ustawodawca wprowadził również nowy przepis art. 10a do ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja określona tym przepisem umożliwia gminie zapewnienie możliwości wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej:

1. jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2. gminnym instytucjom kultury,
3. innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 10a gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną. Nie będzie to zatem ustawowy obowiązek gminy lecz jedynie prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zapewnienia wspólnej obsługi.

Wymienione w pkt 1 jednostki organizacyjne gminy, to samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (m.in. szkoły) i samorządowe zakłady budżetowe (przedsiębiorstwa zaopatrujące ludność w wodę, odprowadzanie ścieków). Jednostki i zakłady te są powoływane – na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do wykonywania zadań gminy. Z kolei wymienione w pkt 3 powyżej, inne jednostki – niż gminne instytucje kultury, to w szczególności samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, których podmiotem tworzącym jest organ stanowiący gminy.

Centra usług wspólnych, tj. zapewniających wspólną obsługę, wskazanym powyżej jednostkom, nie są pojęciem nowym wprowadzonym ustawą o samorządzie gminnym. Tworzone są na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek w celu wykonywania zadań polegających m.in. na zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, wykonywaniu remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych.

Jednostki już istniejące, które prowadzą wspólną obsługę, staną się na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. – „jednostkami obsługującymi” w rozumieniu art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek, zorganizowana w myśl art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, będzie mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (tj. od dnia 01 stycznia 2016 r.). Art. 48 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. jest przepisem przejściowym, wprowadzonym w celu zapewnienia ciągłości obecnie funkcjonujących centrów usług wspólnych – nie dłużej jednak niż przez termin wskazany powyżej, po upływie którego jednostki samorządu terytorialnego, w celu dalszej kontynuacji wspólnej obsługi, będą zobligowane do stworzenia nowych struktur zapewniających wspólną obsługę administracyjna, finansową i organizacyjną. Dodanie tego przepisu, wydaje się uzasadnione wobec ujednolicenia zasad odpowiedzialności za zadania z zakresu gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości oraz potrzebą dostosowania działań technicznych w obecnie funkcjonujących już podmiotach.

Użyte w art. 10a sformułowanie „w szczególności” oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne będą w sposób swobodny dostosowywały zakres wspólnej obsługi.

Ustawodawca w sposób zamknięty, w nowym art. 10b ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał podmioty, które będą mogły prowadzić wspólną obsługę i będą to: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Rada gminy – stosownie do regulacji nowego art. 10b ust. 2 ww. ustawy – w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, wymienionych w art. 10a pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. jednostek organizacyjnych gminy, w tym samorządowych jednostek budżetowych lub samorządowych zakładów budżetowych), zobowiązana została do określenia, w drodze uchwały, w szczególności: jednostek obsługujących, jednostek obsługiwanych, zakresu zadań powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Przepis ten oznacza, że jednostkom organizacyjnym gminy (np. szkołom) nie pozostawiono możliwości wyboru – na podstawie uchwały rady gminy staną się one jednostkami obsługiwanymi. Decyzja organu stanowiącego gminy będzie miała charakter wiążący dla tego rodzaju jednostek.

Z kolei nowy art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje jednostkom obsługiwanym, wymienionym w art. 10a pkt 2 (tzn. gminnym instytucjom kultury) i art. 10a pkt 3 (tzn. innym gminnym osobom prawnym, np. Samodzielnym Publicznym Zakładom Opieki Zdrowotnej), możliwość przystąpienia do wspólnej obsługi – na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. W tym przypadku zakres wspólnej obsługi określać będzie zawarte porozumienie. Oznacza to, że organy (np. dyrektor lub zarząd) lub podmioty zarządzające samorządowymi osobami prawnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych (np. instytucjami kultury lub SP ZOZ) będą mogły powierzyć, w drodze porozumienia, wykonywanie funkcji obsługowych (np. w zakresie zamówień publicznych, obsługi kadrowej, rachunkowości i sprawozdawczości) strukturom stworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego.

 Zakres wspólnej obsługi nie będzie mógł obejmować kompetencji kierowników jednostek do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.

Takie rozwiązanie wprowadzone dodanym art. 10c do ww. ustawy, pozostawia w gestii kierowników jednostek obsługiwanych powyższych kompetencji i uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te – jako podstawa odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej – nie mogą zostać przekazane na inny podmiot, np. na kierownika jednostki zapewniającej wspólną obsługę, tj. na kierownika jednostki obsługującej.

Na mocy art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 (jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej, tj. samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych) i art. 10a pkt 2 (gminnych instytucji kultury), są one przekazywane w całości. Oznacza to, że zarówno w uchwale, jak w porozumieniu nie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Taka regulacja wydaje się zasadna, ze względu na konieczność zapewnienia jednoznacznych zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

 Podsumowując

Analogiczne zmiany – do omówionych wyżej, dotyczące wspólnej obsługi organizacyjnej, administracyjnej i finansowej jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, zostaną wprowadzone do ustawy o samorządzie powiatowym (nowy art. 6a–6d) i ustawy o samorządzie województwa (nowy art. 8c–8f). Wspólna obsługa organizacyjna, administracyjna i finansowa – tzw. „outsourcing usług” – jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego stała się faktem. Omówione powyżej zasady tworzenia centrów usług wspólnych na przykładzie zmian proponowanych do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mają na celu usprawnienie funkcjonowania i organizowania zadań, które jednostki samorządu terytorialnego wykonują na rzecz obywateli.

Czy rzeczywiście założenia usprawnienia wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez wprowadzenie nowych regulacji ustawowych będą przejawem pozytywnego wykonywania zadań Państwa na rzecz obywateli czy przyniosą zupełnie inny efekt, przekonamy się w niedalekiej przyszłości, jednak pozostaje nam wierzyć i ufać w trafność zaproponowanych przez ustawodawcę rozwiązań.

Podstawa prawna: ustawa o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r. ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 1318, z 2014 r. poz. 379, 1072, z 2015 r. poz. 1045).

 Artur Rostkowski, adwokat, Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy

 

Tagi: Artur Rutkowski, Kancelaria Chałas i Wspólnicy, ustawa o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r.