Prof. Hubert Izdebski: Jestem za obszarem metropolitarnym
Opublikowano: 8 maja 2017

O samorządzie terytorialnym rozmawiamy z radcą prawnym, teoretykiem administracji, specjalizującym się w opracowywaniu projektów ustaw i zagadnieniach samorządowych prof. dr. hab. Hubertem Izdebskim

Według Internetu, a raczej jednej z wirtualnych encyklopedii, jest pan współtwórcą ustawy o samorządzie terytorialnym. Z perspektywy czasu jak pan ocenia jej użyteczność? Czas ją pozytywne zweryfikował?  A może uczestniczy pan obecnie w pracach nad reformą samorządu terytorialnego?

– Tak się złożyło, że nie miałem okazji aktywniej uczestniczyć w pracach nad ustawodawstwem z 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Byłem całkowicie zaangażowany w przygotowanie projektu nowej ustawy o szkolnictwie wyższym oraz ustawy o stopniach naukowych. Ustawy te zostały uchwalone we wrześniu 1990 r. Obecnie też zajmuję się projektem założeń do nowej ustawy o szkolnictwie wyższym. Nie uczestniczę w żadnych pracach nad reformą samorządu terytorialnego, o ile prace takie są prowadzone.

Reforma z 1990 r., rozbudowana w 1998 r. o wprowadzenie samorządu powiatowego i samorządu województwa, generalnie się sprawdziła. Jak na razie obroniła się przed, okresowo występującymi, tendencjami ograniczania samorządu.

Co z oceną?

Ocena ustawy o samorządzie terytorialnym, a obecnie o samorządzie gminnym, jest o tyle trudna, że przez ćwierćwiecze jej funkcjonowania wprowadzono w niej wiele zmian. Tradycyjnie usytuowany kolegialny zarząd zastąpiony został przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, wybieranego w wyborach bezpośrednich, równolegle do rady.

Dodałby pan coś do niej współcześnie?

Jeżeli oceniać aktualny stan prawny, przede wszystkim trzeba zauważyć, że za nowym modelem organu wykonawczego nie poszła zmiana przepisów dotyczących stosunku tego organu do organu stanowiącego, czyli rady, co pociągnęło za sobą nazbyt często spotykane zjawisko zdominowania rady przez organ wykonawczy. Niedopracowany nowy model ustrojowy gminy stał się odmienny od bardziej tradycyjnego modelu funkcjonującego w powiecie i województwie, co nie może być łatwo zrozumiałe. Zarazem, o ile można mieć wątpliwości co do zasadności utrzymywania instytucji powiatu jako regularnego szczebla samorządu w całym kraju – a jest on raczej potrzebny tylko w okolicach typowo wiejskich – o tyle nie powinno być wątpliwości co do potrzeby stworzenia regularnego, zasadniczo subregionalnego, szczebla metropolitalnego. Tej potrzeby, poza iluzorycznym rozwiązaniem w postaci perspektywy związku metropolitalnego, nie zaspokojono.

Jest z kolei bardziej kwestią praktyki niż samych sformułowań ustawy brak pełnego zastosowania – zapisanych w Konstytucji – dwóch domniemań zadań i kompetencji: samorządu terytorialnego w stosunku do innych organów władz publicznych oraz gminy w obrębie samorządu terytorialnego, jak również wątpliwości co do, dla mnie oczywistej, możliwości wprowadzenia uchwałodawczej inicjatywy obywatelskiej poprzez statuty jednostek samorządu terytorialnego. Skoro jednak praktyka sobie z tym nie radzi, interwencja ustawodawcy wydaje się wskazana.

Dodać muszę, iż o potrzebie refleksji nad obecnym i pożądanym stanem samorządu terytorialnego jest mowa w obszernym, nie tak dawnym, powstałym z inicjatywy prof. Jerzego Hausnera „Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, którego jestem współautorem. Dokument ten – można dodać, niestety – pozostaje aktualny, a może jeszcze bardziej aktualny.

Za jaką koncepcją ingerencji prawa miejscowego w działalność gospodarczą pan optuje – liberalną czy interwencjonistyczną?

Jeżeli idzie o wpływ samorządu terytorialnego na gospodarkę, jestem przede wszystkim przeciwnikiem tego, co w Anglii już w początku zeszłego stulecia nazwano „socjalizmem komunalnym”, tj. prowadzeniem szerzej rozumianej, także poprzez spółki, działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego w tych dziedzinach, w których występuje regularny rynek. Co do wyboru koncepcji, kierować się trzeba zasadą pomocniczości – szczególnie ważną przy ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a do takich należy wolność gospodarcza – zasadą proporcjonalności. Nie wydaje się, by „rasowy” interwencjonizm uwzględniał tę zasadę – europejską i konstytucyjną.

Przygotował pan również dokument prawny nazywany „ustrojem Warszawy”. Co pan czuje, kiedy próbuje się stolicę oddzielić od reszty województwa? Czy to dla niej byłoby korzystniejsze? Co wtedy z „solidarnością” terytorialną – nie warto tym się przejmować?

Istotnie, od 1993 r. jestem na różne sposoby zaangażowany w prace dotyczące ustroju Warszawy. Przede wszystkim pragnę zwrócić uwagę na to, że jeżeli mówimy o Warszawie, musimy określić przedmiot wypowiedzi. Warszawa – i to nie od dziś – to nie tylko m.st. Warszawa, w granicach wciąż niewiele odbiegających od wyznaczonych w 1951 r. Warszawa to przede wszystkim znacznie większy obszar metropolitalny, w ramach którego mieszkańcy pracują czy też korzystają z usług „administracji świadczącej”  w zakresie zdrowia, edukacji, kultury.  Mieszkańców Warszawy poza m.st. Warszawą jest coraz więcej, obecnie znacznie ponad milion w stosunku do mieszkańców m.st. Warszawy. Są administracyjnie podzieleni, poza podziałem dla celów Policji, pomiędzy różne gminy i powiaty, które łączy z m.st. Warszawą jedynie przynależność do tej samej jednostki regionalnej, tj. województwa mazowieckiego.

Jedną z fundamentalnych  wad naszego ustroju terytorialnego jest brak instytucji obszaru metropolitalnego, realizującego takie zadania, które nie są ani zadaniami lokalnymi, ani zadaniami wojewódzkimi (regionalnymi) – bo są po prostu metropolitalne. Poza, szczęśliwie, wspomnianą Policją, która ma odrębną Policję typu metropolitalnego, brakuje odpowiedniej organizacji zarówno w obrębie administracji rządowej, mowa zwłaszcza o Straży Pożarnej, jak i samorządu – w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego, szkolnictwa średniego czy opieki zdrowotnej. Zadania metropolitalne po prostu nie są przez nikogo, poza Policją, wykonywane.

Co to w praktyce administracyjnej by oznaczało dla Mazowsza?

Wydzielenie obszaru metropolitalnego jako subregionu szczebla NUTS-3 w klasyfikacji UE nie oznacza administracyjnego oddzielenia stolicy od województwa jako regionu – szczebla NUTS-2, który powinien w dotychczasowej skali wykonywać swoje zadania regionalne. Odrębną natomiast kwestią jest nie administracyjne, ale wirtualne wyodrębnienie Warszawy jako obszaru metropolitalnego, a nie m.st. Warszawy, z Mazowsza jako NUTS-2 dla celów wyłącznie statystycznych. Jest to – można powiedzieć, już dokonane w celu uniknięcia problemów wynikających z faktu ekonomicznej dominacji Warszawy nad resztą regionu, powodującej uzyskanie przez całe Mazowsze takiego poziomu PKB na głowę mieszkańca, który mógłby uniemożliwić korzystanie przez województwo mazowieckie z ewentualnych funduszy strukturalnych EU w przyszłej perspektywie finansowej.

Na ile pana zdaniem piśmiennictwo popularnonaukowe, a przypomnę naszym czytelnikom, że jest pan redaktorem naczelnym miesięcznika „Samorząd Terytorialny”, ma realny wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego?

Miesięcznik „Samorząd Terytorialny”, którego redaktorem jestem po śmierci jego twórcy, ś.p. Michała Kuleszy, nie jest akurat pismem popularnonaukowym, lecz pismem naukowym dość wysoko lokowanym w hierarchii czasopism naukowych, przynajmniej jeżeli idzie o oficjalną punktację Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jako redakcja dbamy o to, aby utrzymywał on wysoki poziom naukowy. Czasopism nawiązujących do tradycji prasy samorządowej z czasów II Rzeczypospolitej – i to poza wydawanymi przez poszczególne jednostki samorządu – jest przy tym więcej. Można wskazać „Finanse Komunalne”, „Wspólnotę” czy „Pracownika Samorządowego”, a obok nich funkcjonuje przecież szereg portali internetowych. Mają one stałe grono czytelników – i, choć nie ma całkiem „twardych” danych w tym zakresie, są podstawy, by twierdzić, że oddziałują one wszechstronnie zarówno na środowisko, jak i na zainteresowane czynniki zewnętrzne.

Rozmawiała Agnieszka Żądło

 

Tagi: Prof. Hubert Izdebski, reforma administracji, ustawa metropolitarna